編者按：2015年是金融市場改革開放的攻堅(jiān)年，人民幣資本項(xiàng)目開放和人民幣國際化成為當(dāng)前金融工作的重中之重。隨著上述工作的不斷深入，跨境資金流動逐步成為常態(tài)，對跨境資金流動的監(jiān)測與管理也成為監(jiān)管當(dāng)局工作的重要內(nèi)容。為此，本刊特別策劃專題，選取具有代表性的地區(qū)，就當(dāng)?shù)乜缇迟Y金的流動狀況和監(jiān)管舉措進(jìn)行梳理，并約請專家就完善跨境資金流動與監(jiān)管的途徑進(jìn)行探討。
自2009年7月國務(wù)院批準(zhǔn)開展跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)以來，人民幣跨境業(yè)務(wù)從小到大，人民幣國際化進(jìn)程呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。人民幣跨境業(yè)務(wù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)，為我國企業(yè)帶來跨境貿(mào)易、投融資和資產(chǎn)負(fù)債管理等方面的便利和機(jī)遇。
人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展的主要成就
人民幣跨境貿(mào)易投資的規(guī)模迅速擴(kuò)大？缇橙嗣駧沤Y(jié)算金額2009年只有35.8億元，到2014年9月份已超4.8萬億元，人民幣已成為我國第二大跨境支付貨幣，人民幣跨境收支占全部本外幣跨境收支的比重已接近25%，貨物貿(mào)易進(jìn)出口的人民幣結(jié)算比重則超過15%。與我國發(fā)生跨境人民幣收付的國家達(dá)到174個。人民幣在貿(mào)易、投資領(lǐng)域中和主要儲備貨幣已有相當(dāng)?shù)奶娲浴?/p>
本幣使用的國際合作不斷深化。截至2014年底，人民銀行先后與28個境外央行或貨幣當(dāng)局簽署雙邊本幣互換協(xié)議，總額度超3萬億元人民幣。經(jīng)雙方貨幣當(dāng)局協(xié)商，先后在港澳臺地區(qū)、新加坡、倫敦、法蘭克福、首爾、巴黎、盧森堡等地建立了人民幣清算安排。除美元、歐元、日元、英鎊等外，人民幣還與盧布、林吉特、澳大利亞元、新西蘭元等實(shí)現(xiàn)了直接交易。超過30家央行和貨幣當(dāng)局已將人民幣納入其外匯儲備，人民幣已成為第七大儲備貨幣。
為國際金融中心和主要金融市場發(fā)展注入人民幣元素的新活力。隨著人民幣“走出去”規(guī)模不斷擴(kuò)大，國際金融市場和金融中心開始將人民幣業(yè)務(wù)和產(chǎn)品視為自身市場發(fā)展和鞏固自身金融中心地位的新機(jī)遇。除中國香港外，倫敦、新加坡、法蘭克福等金融中心也在大力拓展人民幣業(yè)務(wù)。目前，在國際金融市場，人民幣交易品種日益豐富，發(fā)行主體涵蓋境內(nèi)機(jī)構(gòu)、外國政府和境外的銀行和企業(yè)等，投資者的地理和行業(yè)分布日趨多元化。此外，人民幣計(jì)價(jià)及交易理財(cái)產(chǎn)品、存托憑證、保單、基金、期貨、衍生品等也逐步增多。
人民幣跨境業(yè)務(wù)政策框架基本建立。2009年以來，以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，逐步建立了人民幣跨境使用的政策框架，涵蓋了全部的經(jīng)常項(xiàng)目、直接投資和部分跨境融資等。這為進(jìn)一步拓寬人民幣跨境流動渠道、推動實(shí)現(xiàn)人民幣跨境良性循環(huán)、促進(jìn)境內(nèi)外人民幣市場協(xié)調(diào)發(fā)展提供了政策保障，有效地促進(jìn)了貿(mào)易和投資自由化和便利化。
人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展的主要路徑
人民幣跨境業(yè)務(wù)品種從貿(mào)易結(jié)算到直接投資使用、再到金融市場交易使用。2009年7月，跨境人民幣貿(mào)易結(jié)算業(yè)務(wù)正式啟動，之后逐步擴(kuò)展到經(jīng)常項(xiàng)目項(xiàng)下所有項(xiàng)目。2011年，開始將業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展至資本項(xiàng)目的直接投資和證券投資，2013年進(jìn)一步擴(kuò)展至境外放款、對外擔(dān)保等跨境融資業(yè)務(wù)，2014年允許跨國企業(yè)集團(tuán)開展跨境人民幣資金集中運(yùn)營業(yè)務(wù)，明確了滬港通有關(guān)跨境人民幣結(jié)算事宜。
人民幣跨境業(yè)務(wù)回流機(jī)制從清算安排逐步擴(kuò)展至各類投資領(lǐng)域。在2009年7月開展跨境人民幣貿(mào)易結(jié)算試點(diǎn)之初，僅為境外機(jī)構(gòu)提供跨境結(jié)算和清算安排。2010年8月，允許境外人民幣清算行等三類機(jī)構(gòu)運(yùn)用人民幣投資銀行間債券市場，不僅僅是存放同業(yè)，拓寬了人民幣回流渠道。之后，隨著人民幣在離岸市場資金量的逐年提升，分別允許境外投資者運(yùn)用人民幣以直接投資、RQFII、投資境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、跨國公司資金集中運(yùn)營、滬港通等方式回流境內(nèi)投資。
人民幣跨境業(yè)務(wù)推進(jìn)方式從試點(diǎn)到成熟后推廣。人民幣跨境業(yè)務(wù)大多在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，點(diǎn)面結(jié)合，成熟一項(xiàng)推廣一項(xiàng)。以跨境貿(mào)易人民幣為例，2009年7月在上海、廣東等4個城市率先開展試點(diǎn)，2010年6月將試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到北京等20個。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），2012年2月將試點(diǎn)推廣至全國。又如，2012年12月以來，陸續(xù)在深圳前海、江蘇昆山、上海自貿(mào)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)和天津生態(tài)城等開展境外人民幣借款、個人經(jīng)常項(xiàng)跨境人民幣業(yè)務(wù)等創(chuàng)新業(yè)務(wù)試點(diǎn)，待試點(diǎn)政策成熟后，于2014年6月將個人貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易跨境人民幣業(yè)務(wù)擴(kuò)展至全國。
人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展地域范圍由周邊到新興市場再到發(fā)達(dá)國家。2009年7月以來，人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展范圍主要集中在港澳和東盟地區(qū)，這與最初政策設(shè)定有一定關(guān)系。之后，隨著人民幣跨境業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)展和境外地域范圍限制的取消，加上國際金融市場和金融中心開始重視人民幣業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，跨境人民幣業(yè)務(wù)逐步擴(kuò)展到亞洲地區(qū)，直至歐美發(fā)達(dá)國家。在人民幣離岸市場發(fā)展上，中國香港是最早并成為目前規(guī)模最大的離岸人民幣中心，隨后把新加坡、倫敦、法蘭克福等其他國家金融中心納入人民幣離岸市場的整體考慮。
人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)
找準(zhǔn)早期人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展難的癥結(jié)。早在上世紀(jì)90年代末，人民幣跨境業(yè)務(wù)就開始陸續(xù)出現(xiàn)，并被納入外匯管理。早期人民幣跨境業(yè)務(wù)基本上是市場自發(fā)選擇的結(jié)果，主要以邊境貿(mào)易、對臺小額貿(mào)易以及港澳個人人民幣業(yè)務(wù)等為主，業(yè)務(wù)量很小，不及全國總量的百分之一。在政策上，2003年國家外匯管理局允許境內(nèi)機(jī)構(gòu)對外貿(mào)易中以人民幣作為計(jì)價(jià)貨幣，為港澳地區(qū)銀行個人人民幣業(yè)務(wù)提供清算安排；2005年解決了邊境貿(mào)易使用人民幣結(jié)算及進(jìn)出口核銷問題，并與蒙古等8個周邊國家簽訂了邊境地區(qū)雙邊本幣支付結(jié)算的協(xié)議？傊，在人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算試點(diǎn)之前，外匯管理政策在涉外交往中使用人民幣計(jì)價(jià)已無障礙，在結(jié)算方面政策限制也逐步減少。但受人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算不能出口退稅、清算渠道不暢等因素影響，人民幣跨境業(yè)務(wù)推廣受限。2009年7月開始的人民幣跨境貿(mào)易試點(diǎn)，克服了早期人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展的瓶頸，包括允許一般貿(mào)易人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算出口退稅、及時與有關(guān)國家做好清算安排、充分發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用等，使人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展走上了快車道。
堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向。人民幣跨境業(yè)務(wù)主要先放開貿(mào)易、直接投資、跨境融資等與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的領(lǐng)域。同時，堅(jiān)持市場化導(dǎo)向，簡政放權(quán)。根據(jù)形勢發(fā)展和實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要，不斷簡化跨境人民幣業(yè)務(wù)流程。目前，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的跨境人民幣業(yè)務(wù)沒有事前的限制，沒有資格準(zhǔn)入限制，無需事前登記、報(bào)備或報(bào)批，按照商業(yè)原則自主選擇開展，并由銀行依法自主進(jìn)行真實(shí)性和合規(guī)性審核，辦理規(guī)則基本與國際慣例接軌，充分便利貿(mào)易投資。
本外幣保持一定的政策差異。為促進(jìn)人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展，在政策制定過程中，結(jié)合市場主體需求，保持了部分本幣政策優(yōu)于外幣政策。主要表現(xiàn)在時間性和實(shí)質(zhì)性差異。時間性差異是指本幣政策隨著外匯政策的簡化更加簡化。以貨物貿(mào)易政策為例，在跨境人民幣貿(mào)易試點(diǎn)之初，不實(shí)行核銷管理。貨物貿(mào)易外匯管理改革于2012完成之后，由事前逐筆核銷改為總量核查管理后，人民幣跨境貿(mào)易業(yè)務(wù)于2013年進(jìn)一步簡化辦理程序，憑企業(yè)提交的收付款指令直接辦理跨境貿(mào)易結(jié)算。實(shí)質(zhì)性差異是指本幣政策允許而外匯政策不允許。最明顯的例子是人民幣外債只做統(tǒng)計(jì)，不納入短期外債指標(biāo)管理，該政策很大程度上鼓勵了市場主體進(jìn)行人民幣貿(mào)易融資。
借力人民幣離岸市場推動人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展。首先，借助人民幣離岸市場實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易順差條件下的人民幣對外輸出，并通過豐富的金融產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)激發(fā)非居民使用和持有人民幣的意愿。其次，在開放資本賬戶的時機(jī)成熟之前，借助人民幣離岸市場實(shí)現(xiàn)了對資本賬戶可自由兌換一定程度的替代。從實(shí)際效果看，中國香港、新加坡、中國臺灣、德國、英國、韓國和澳大利亞等地離岸人民幣市場平穩(wěn)健康發(fā)展，也有力地促進(jìn)了人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展。
借助金融外交推動人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展。近五年來，人民銀行參與并利用政府在雙邊、區(qū)域和全球三個層次開展的金融外交，有力地推動了人民幣國際化進(jìn)程。在雙邊領(lǐng)域，與韓國、澳大利亞、阿聯(lián)酋等28個經(jīng)濟(jì)伙伴和關(guān)鍵國家簽署貨幣互換協(xié)議，總額達(dá)上萬億元人民幣，旨在逐步減少美元使用，為人民幣國際化布局；在區(qū)域領(lǐng)域，與日本、韓國和東盟建立了東亞外匯儲備庫，逐步主導(dǎo)東亞金融事務(wù)，為增加區(qū)域間使用本幣結(jié)算的提供制度支持；在多邊領(lǐng)域，以二十國集團(tuán)為核心運(yùn)作平臺，以金磚機(jī)制為次級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，倡導(dǎo)國際貨幣格局多元化，加強(qiáng)對儲備貨幣發(fā)行國的責(zé)任約束，并與其他新興國家一同推進(jìn)IMF和世界銀行改革等。
建立有效的人民幣跨境業(yè)務(wù)推進(jìn)工作機(jī)制。一是目標(biāo)明確。人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)就是將人民幣跨境業(yè)務(wù)做大做強(qiáng)，破除發(fā)展中的各種政策障礙，有利于集中力量推動業(yè)務(wù)發(fā)展。二是建立較好的激勵機(jī)制。一方面，借助年度考核手段，提高分支行人員推進(jìn)人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展的主動性。另一方面，利用國內(nèi)中資金融機(jī)構(gòu)將拓展跨境人民幣業(yè)務(wù)作為自身提高自身金融服務(wù)和國際化經(jīng)營水平的現(xiàn)實(shí)需求，在不同國家和地區(qū)安排不同中資銀行的分支機(jī)構(gòu)作為人民幣清算行，有利于在各銀行中形成競爭，充分調(diào)動各銀行發(fā)展人民幣跨境業(yè)務(wù)的積極性。三是注重宣傳。定期開展銀行和企業(yè)座談會，宣講政策和了解市場需求。因勢利導(dǎo)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加各種論壇宣講，借助網(wǎng)站、媒體、電話等多方位宣傳人民幣跨境業(yè)務(wù)。四是注重部門間溝通協(xié)調(diào)。與商務(wù)部、稅務(wù)局、海關(guān)、銀監(jiān)會和證監(jiān)會等部門都保持較好的溝通，確保政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如在2009年7月人民幣跨境貿(mào)易試點(diǎn)上，稅務(wù)局允許人民幣結(jié)算的貨物貿(mào)易出口進(jìn)行退稅，這在很大程度上支持了人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算的發(fā)展。
更多采用事后監(jiān)管模式。一是發(fā)揮銀行的作用。銀行根據(jù)“了解你的客戶，了解你的業(yè)務(wù)，盡職審查”展業(yè)三原則，對客戶的業(yè)務(wù)真實(shí)性進(jìn)行審核。二是以賬戶為依托實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)管。依托境內(nèi)大額支付系統(tǒng)，以人民幣賬戶為切入點(diǎn)，借助人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)，全面監(jiān)測分析評估資金流動狀況，關(guān)注潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，注重從宏觀政策著眼維護(hù)整體穩(wěn)定。人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)改變了分業(yè)務(wù)類型建立多個信息系統(tǒng)的傳統(tǒng)做法，由各銀行總行一點(diǎn)接入，自動采集銀行客戶跨境人民幣業(yè)務(wù)信息，減少采集成本。三是資源共享。通過人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法違規(guī)信息，都錄入人民銀行企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并與海關(guān)、稅務(wù)等部門共享，形成監(jiān)管合力。
對外匯管理改革的啟示
以更加開放和積極的心態(tài)謀劃外匯管理改革大局。在人民幣國際化初期階段，適當(dāng)?shù)谋就鈳耪卟罹嗫陀^上促進(jìn)人民幣走出去。但當(dāng)人民幣跨境業(yè)務(wù)發(fā)展到相當(dāng)規(guī)模，就有必要從全局的角度來審視外匯管理政策，從簡政放權(quán)、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大局出發(fā)，以更加開放和積極心態(tài)謀劃外匯管理體制改革，在堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)底線的前提下，加快建立以事中事后管理為核心的新體制新機(jī)制，使“五個轉(zhuǎn)變”更徹底、更全面地得以落實(shí)。
以更加貼近市場主體需求推進(jìn)外匯管理改革。一是對于已可兌換項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)要完全與國際慣例接軌。以市場主體商業(yè)運(yùn)作和國際慣例為依據(jù)，全面梳理和簡化外匯管理業(yè)務(wù)辦理流程，提升便利化程度，提高市場主體的對外競爭力。二是盡快推動部分或未實(shí)現(xiàn)可兌換項(xiàng)目的可兌換進(jìn)程。著眼于適應(yīng)人民幣國際化和加入國際儲備貨幣等要求，要加快推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換一攬子改革方案，不能再走零敲碎打的老路。三是加快外匯市場建設(shè)，豐富外匯市場交易品種和主體，推動銀行和特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，逐步建立外匯市場自律管理體制。
以更加有效的工作機(jī)制為外匯管理改革提供保障。一是加強(qiáng)政策有效性定期評估機(jī)制。鑒于各項(xiàng)改革措施制定之時難以考慮全面，同時形勢也在不斷變化，有必要定期對各項(xiàng)政策進(jìn)行評估，不斷加以修訂和完善。二是建立有效的激勵約束機(jī)制。改革政策的制定和執(zhí)行要靠人去落實(shí)，建立有效的激勵約束機(jī)制是很有必要的。進(jìn)一步完善督辦、考核和選人用人等機(jī)制，調(diào)動系統(tǒng)人員工作的積極性和主動性，積極為外匯管理改革出謀劃策，共同推動外匯管理改革走向深化。三是加大外匯管理改革宣傳力度。既要踏實(shí)做事，也要積極宣傳，取得社會各界的認(rèn)可和支持，為外匯管理改革推進(jìn)創(chuàng)造良好的社會氛圍。
以更加穩(wěn)妥高效的方式推動外匯管理方式轉(zhuǎn)變。一是建立全口徑跨境資金流動數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測分析體系。完善跨境資金流動數(shù)據(jù)采集體系，實(shí)現(xiàn)從銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)直接采集和單點(diǎn)接入。加強(qiáng)跨境資金流動監(jiān)測分析體系，建立有效的監(jiān)測指標(biāo)，為外匯形勢分析和政策調(diào)整提供依據(jù)。二是加強(qiáng)法規(guī)框架和管理流程設(shè)計(jì)再造，研究建立外匯主體監(jiān)管指標(biāo)體系，進(jìn)一步探索主體監(jiān)管改革。三是探索對銀行由“規(guī)則監(jiān)管”向“原則監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，運(yùn)用違規(guī)情況通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)提示、約談高管等多種方式，充分發(fā)揮銀行根據(jù)“展業(yè)三原則”在業(yè)務(wù)合規(guī)性審核的作用，促進(jìn)市場主體合規(guī)審慎經(jīng)營。四是加快建立宏觀審慎框架下跨境資本流動監(jiān)管框架。在評估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加快建立宏觀審慎監(jiān)管工具箱，建立宏觀審慎監(jiān)管工具的校準(zhǔn)、與其他宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)等機(jī)制。五是研究建立跨境資金流動的反洗錢、反恐融資和反避稅的事后稽查機(jī)制。六是加強(qiáng)部門間信息共享和政策協(xié)調(diào)，發(fā)揮監(jiān)管合力。建立市場主體違規(guī)信息和可疑線索的交換機(jī)制，簽署備忘錄，提高市場主體的違約成本。
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