十九大報告明確提出“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權，探索建設自由貿(mào)易港”。這是以習近平總書記為核心的黨中央在新時代為中國經(jīng)濟高質量發(fā)展指明的新方向、新目標和新任務。這一表述中至少包含兩層含義：一是當前自貿(mào)試驗區(qū)改革還沒有到位，需要繼續(xù)推進；二是要更大膽地探索建設國際先進標準的自由貿(mào)易港，推動形成對外開放新格局，最終服務于建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。顯然，自由貿(mào)易港建設將是在現(xiàn)有自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的基礎上向更高標準和水平邁進的改革開放新征程，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程。這一目標定位決定了自由貿(mào)易港建設不再是試驗問題，而是一項對標國際先進標準，進行高水平建設的艱巨任務。如是，建設自由貿(mào)易港必須立法先行。
一方面，對標國際先進自由貿(mào)易港的做法，建設自由貿(mào)易港必須立法先行。從自由貿(mào)易港發(fā)展趨勢來看，已經(jīng)從一開始主要利用港口的優(yōu)越地理位置和條件從事轉口貿(mào)易的自由貿(mào)易型自由港，以及后來集出口加工、轉口貿(mào)易、保稅倉庫等功能于一體的貿(mào)工結合型自由港，發(fā)展到今天諸多集出口加工、轉口貿(mào)易、保稅倉庫、吸引外資、離岸金融、商務旅游等于一體的綜合型自由港。綜合型自由港的基本特征無一不涵蓋貨物、服務、資金和人員流動的“高度開放、高度自由和高度便利”。因此，國際先進的自由貿(mào)易港無一不是特殊經(jīng)濟功能區(qū)，而不再僅僅是特殊海關監(jiān)管區(qū)，與自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新試驗田的定位有較大差異。自由貿(mào)易港具有“境內(nèi)關外”的特征，享有“豁免適用”相關法律的特權和相對獨立的監(jiān)管體系，在管理理念、對象、方式、體制、發(fā)展定位等方面都將發(fā)生重大轉變。因此，應遵循國際通行的“先立法、后設區(qū)”慣例，完善基本立法，加強和創(chuàng)新地方立法，為自由貿(mào)易港的改革創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展提供合法性依據(jù)，也為區(qū)內(nèi)活動主體的合法權益提供穩(wěn)定、透明的法律保障。唯如此，才能通過自由貿(mào)易港建設助力中國經(jīng)濟走向高質量發(fā)展，即從制造業(yè)大國變?yōu)橹圃鞓I(yè)強國、從服務貿(mào)易大國變?yōu)榉⻊召Q(mào)易強國、從金融大國變?yōu)榻鹑趶妵、從科技大國變(yōu)榭萍紡妵Ｔ诖诉M程中，作為改革開放最前沿的自由貿(mào)易港必須具備足夠的基礎和能力去引領創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)（如智能制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等）發(fā)展的國際競爭優(yōu)勢，從而成為全球供應鏈的中樞，即真正意義上的全球貿(mào)易中心、金融中心和中心。
另一方面，從國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)實踐來看，建設自由貿(mào)易港也必須立法先行。目前，11個自貿(mào)試驗區(qū)建設基本上都是根據(jù)各地差異化定位、“一事一議”原則而出臺的《自貿(mào)試驗區(qū)總體方案》《自貿(mào)試驗區(qū)管理辦法》和《自貿(mào)試驗區(qū)條例》。這三類文件分別是政策性文件、地方規(guī)章和地方法規(guī)，不屬于效力位階層級較高的法律性文件。與美國等發(fā)達國家由國家立法機關制定對外貿(mào)易區(qū)基本法相比，中國自貿(mào)試驗區(qū)的低位階法規(guī)導致立法的權威性弱、宏微觀管理體制協(xié)同性差、法律適用問題突出、執(zhí)法難度大等問題。由此產(chǎn)生一個從根本上就不可調和的矛盾：一方面，自貿(mào)試驗區(qū)擔負著體制機制改革和制度創(chuàng)新的重大使命；但另一方面，由于其法律地位不高、獨立性受限，試驗區(qū)在形成配套制度和政策時難有作為。尤其自貿(mào)試驗區(qū)管委會只是一個協(xié)調機構，缺乏法律授權的獨立行政權力，在制度改革上要受到國務院、國務院各部委、“一行三會”等多部門的制約，導致其作為體制機制改革和制度創(chuàng)新主體心有余而力不足。以上海自貿(mào)試驗區(qū)金融監(jiān)管體制改革為例，盡管在簡政放權、風險管理方面取得了一定成效，但我國整體金融監(jiān)管體制所面臨的一些挑戰(zhàn)在自貿(mào)試驗區(qū)依然存在，尤其分業(yè)監(jiān)管的弊端較為突出。各金融監(jiān)管部門往往從自身角度出臺政策，缺乏相應協(xié)調，無法形成監(jiān)管合力。這種整體金融監(jiān)管體制改革的滯后再加上自貿(mào)試驗區(qū)本身又缺乏法律授權，極大制約了上海自貿(mào)試驗區(qū)進一步擴大金融開放的能力。各自貿(mào)試驗區(qū)方案提出的很多目標，在現(xiàn)實中往往很難找到恰當?shù)霓k法來操作，其本質原因就在于制度創(chuàng)新往往會觸碰到各權力部門制定的法律紅線，要想放寬限制就必須先推動法律法規(guī)修訂或履行不在自貿(mào)試驗區(qū)實施的批準程序。自由貿(mào)易港建設將是一項龐大的系統(tǒng)工程，在推動實現(xiàn)貨物、服務、資金和人員流動“高度開放、高度自由和高度便利”時，更是需要各職能部門讓渡權力、協(xié)調配合、整體推進。沒有立法保障，幾無可能。
目前，中國既在推進自貿(mào)試驗區(qū)深化改革，同時又提出了自由貿(mào)易港建設任務。為了避免各方不顧自身條件而一窩蜂地盲目申報帶來資源浪費，當務之急就是推動最高立法機關制定一部基本法律——《自由貿(mào)易港法》，使自由貿(mào)易港建設從第一步開始就有依法依規(guī)的牢固根基，這也是對標國際先進做法的第一步。畢竟，自由貿(mào)易港不是自貿(mào)試驗區(qū)，不需要試驗，只需要根據(jù)目標定位進行合理設計，穩(wěn)步落實。立法工作的主要內(nèi)容將包括但不限于：一是明確《自由貿(mào)易港法》的法律效力，即當出現(xiàn)與其他現(xiàn)有法律（如《對外貿(mào)易法》《外資企業(yè)法》《進出口商品檢驗法》《海關法》等）沖突時的適用情況；二是明確自由貿(mào)易港（也可以包括自貿(mào)試驗區(qū)）的定義、種類、性質、目的、管理體制、功能定位、設立和撤銷條件、運作模式以及允許實行的不同于其他地區(qū)的政策措施；三是明確相關配套制度，主要包括海關監(jiān)管制度、企業(yè)設立制度、貿(mào)易投資促進制度、金融監(jiān)管制度、外匯管理制度、稅收征管制度等；四是要授權自由港所在地的立法機關（如自由貿(mào)易港管理委員會）制定符合自身功能定位和發(fā)展所需要的地方法規(guī)、規(guī)章，特別要注重經(jīng)濟立法，規(guī)范自由貿(mào)易港的各種經(jīng)營活動，為在自由貿(mào)易港內(nèi)開展更大力度的改革創(chuàng)新掃除制度障礙；五是將自貿(mào)試驗區(qū)也納入統(tǒng)一的法律體系，在法律層面上給出明確的說法，理順自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港之間的法律關系。
自由貿(mào)易港建設目標定位高遠，因此貴在精而不在多，不宜全面鋪開。當前，自貿(mào)試驗區(qū)作為改革開放的試驗田和制度創(chuàng)新的新高地，可以根據(jù)各地特點進行錯位發(fā)展，這也是中央鋪開自貿(mào)試驗區(qū)建設的本意。但自由貿(mào)易港建設的目標一定是創(chuàng)新性地對標國際最先進做法來打造現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的標桿，因此不需要試驗，而是需要根據(jù)目標定位做好前期研究和具體實施方案，再加以落實推進。如若不能實現(xiàn)上述目標定位，那么所謂的自由貿(mào)易港將與現(xiàn)有的自貿(mào)試驗區(qū)無異，只是徒有虛名而已。當然，立法是其中最關鍵的一環(huán)。
。ㄗ髡邽樯虅詹繃H貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院外貿(mào)所教授、副所長）
